LA EVASION FISCAL, Origen y medidas de acción para combatirlas.

1. Introducción

El presente trabajo tiene por finalidad realizar un enfoque sobre las causas que dan origen a la evasión fiscal y las herramientas para combatirla, fundamentalmente por el efecto nocivo que produce este fenómeno sobre los recursos tributarios – fuente genuina de ingresos del Estado-, necesarios para el desarrollo de sus funciones básicas.

En este sentido entendemos que la evasión constituye un fenómeno que además de erosionar los ingresos del gobierno, deteriora la estructura social y económica del país vulnerando la legitimidad de los gobiernos.

Agregamos a dicha expresión que » la evasión invalida las propiedades de neutralidad económica de las mejores estructuras tributarias, provocando una asignación ineficiente de recursos». La evasión fiscal resulta uno de los síntomas más evidente de la crisis global que aqueja a una Nación, máxime que la misma pone de manifiesto la actitud que asumen los individuos frente a las obligaciones con la comunidad de la que forman parte.

En tal sentido el solo accionar del organismo recaudador, en forma aislada de los restantes sectores del gobierno y de la sociedad, no resultan suficiente para atacar las causas de la evasión y sus efectos nocivos.

En este marco de ideas nos pareció adecuado a los fines de una correcta interpretación de los efectos negativos de la evasión fiscal, realizar una semblanza sobre las Finanzas Públicas, los recursos del estado y los recursos tributarios, para luego, como lo mencionáramos al inicio, continuar con las causas que dan origen a la evasión fiscal y las herramientas destinadas a combatirlas.

Finanzas Públicas

Las Finanzas Públicas constituyen pues, la actividad económica del sector público, con su particular y característica estructura que convive con la economía de mercado, de la cual obtiene los recursos y a la cual le presta un marco de acción.

Entonces concluimos que el Estado para poder realizar sus funciones y afrontar sus gastos, debe contar con recursos, y los mismos se obtienen a través de los diferentes procedimientos legalmente estatuidos y preceptuados en principios legales constitucionales.

A estos recursos los podemos agrupar en : 1) recursos patrimoniales propiamente dichos; 2) recursos de las empresas estatales; 3) recursos gratuitos; 4) recursos tributarios ; 5) recursos derivados de sanciones patrimoniales; 6) recursos monetarios, 7) recursos del crédito público.

Recursos Tributarios:

En el presente trabajo pondremos el acento en el análisis de los recursos tributarios como fuente de ingresos del Estado Nacional, y mencionamos que son aquellos que el estado obtiene mediante el ejercicio de su poder de imperio, es decir, mediante leyes que crean obligaciones a cargo de los administrados, en la forma y cuantía que las mismas establecen.

La característica común de los recursos tributarios es su obligatoriedad por imperio de la ley en la cual tiene su origen, pero dicha obligatoriedad se encuentra enmarcada dentro de las limitaciones que emergen de la Constitución Política.

En el Estado moderno constitucional y, especialmente, en la economía liberal, la que está fundada en los principios de la propiedad privada y de la iniciativa individual, prevalecen los recursos tributarios, los que son frutos del poder de imperio del Estado.

Para implementar un sistema impositivo deben considerarse varios atributos: los impuestos deberán hacer que los individuos sean tratados en forma justa, que se minimicen las interferencias en las decisiones económicas y que no se impongan excesivos costos a los contribuyentes y/o a los administradores.

Una de las áreas de investigación que analiza estos atributos es conocida como «optimal taxation». Este es un enfoque normativo de análisis basado en las herramientas de la economía del bienestar, aplicada cuando no se alcanza la mejor distribución del ingreso y de los recursos.

Este enfoque supone que el gobierno busca maximizar el bienestar social y para ello debe alcanzar determinado nivel de recaudación. Ésta se logra con las decisiones de maximización de los individuos y de las firmas.

Impuestos y la Distribución del Ingreso

Uno de los clásicos interrogantes es «quién deberá pagar el nuevo impuesto establecido». Este es un cuestionamiento acerca de la incidencia impositiva, los impuestos alteran la distribución del ingreso de los individuos.

Debe diferenciarse entre la incidencia legal y la economía. La primera se refiere a la responsabilidad que la ley establece. La segunda es el cambio en la distribución del ingreso privado real provocado por un impuesto.

La incidencia total dependerá de cómo sean afectados tanto los usos como las fuentes del ingreso. Es determinante para este problema cómo el impuesto alterará los precios relativos, ya que la determinación de los mismos será fundamental para saber sobre quién caerá efectivamente el impuesto.

El efecto de la introducción de un impuesto en la distribución del ingreso será magnificado, en tanto, el modo en que el gobierno gaste sus recursos. No se producirán las mismas repercusiones si el gasto público es aprovechado eficientemente.

2. Evasión Fiscal

El Estado para cubrir las necesidades públicas colectivas, y con ello los fines institucionales, sociales y políticos necesita disponer de recursos, que los obtiene, por un lado a través del ejercicio de su poder tributario que emana de su propia soberanía, y por el otro, del usufructo de los bienes propios que el estado posee y los recursos del endeudamiento a través del crédito público.

Desde el punto de vista de los recursos tributarios, la ausencia de esta vía de ingresos, hace que se produzca en las arcas del estado una insuficiencia de fondos para cumplir sus funciones básicas.

Esta abstracción de recursos, es lo que se denomina » evasión fiscal», por ello nos parece adecuado mencionar diferentes conceptos que fueron vertidos en referencia a tal fenómeno.

Si nos ajustamos al significado del término evasión, el mismo es un concepto genérico que contempla toda actividad racional dirigida a sustraer, total o parcialmente, en provecho propio, un tributo legalmente debido al Estado.

«Evasión Fiscal o tributaria es toda eliminación o disminución de un monto tributario producido dentro del ámbito de un país por parte de quienes están jurídicamente obligados a abonarlo y que logran tal resultado mediante conductas fraudulentas u omisivas violatorias de disposiciones legales».

Entonces vemos que en este concepto se conjugan varios elementos donde uno de lo más importante es que existe una eliminación o disminución de un tributo y donde además se transgrede una ley de un país, por los sujetos legalmente obligados.

Ampliando las interpretaciones del término evasión, tomamos una definición que dice: «Evasión Tributaria es todo acto que tenga por objeto interrumpir el tempestivo y normado fluir de fondos al Estado en su carácter de administrador, de tal modo que la conducta del sujeto obligado implica la asignación «per se» de un subsidio, mediante la disposición para otros fines de fondos que, por imperio de la ley, deben apartarse de su patrimonio y que sólo posee en tenencia temporaria o como depositario transitorio al solo efecto de ser efectivamente ingresados o llevados a aquél».

Por otra parte si avanzamos en el estudio del fenómeno de la evasión tributaria, se llega al convencimiento que la tarea de elaboración de los efectos y causas requiere un enfoque interdisciplinario, por su ya comentado grado de complejidad y por la intervención de un sinnúmero de factores que dilatan, incentivan o promueven el acto.

La doctrina menciona que pueden existir tres tipos de argumentos que tratan de explicar la acción de evasión, desde el punto de vista de los motivos objetivos y particulares que la provocan:

a)    La evasión es una repuesta económica y calculada de la conducta de los contribuyentes que buscan incrementar sus riquezas y responden a los incentivos y castigos que ofrece el sistema y gestión tributaria.

b)    La evasión es más bien un problema de elusión puesto que los contribuyentes usan los resquicios de la ley evitando la comisión flagrante de delitos

c)    La evasión fiscal solo es una consecuencia y no el motivo fundamental.

Analizando lo expuesto en el ítem a), vemos que este razonamiento nos demuestra el perfil con que el contribuyente, agente económico en un mercado, arriesga como parte integrante del «riesgo empresario» a ganar o perder.

Pero más allá de ello se evidencian en los restantes planteos, posturas que quizás no sean las generales aplicadas, pero que deberían ser analizadas con mucha cautela.

Si bien existe principio generalizado de asimilar este fenómeno de la evasión fiscal a los mercados subdesarrollados, de circunscribir como arraigados en la pequeña o mediana empresa, tal situación no es así, y bastaría observar a las empresas de gran envergadura, operantes en mercados altamente complejos, donde el fenómeno de la evasión tributaria adquiere los ribetes de elusión tributaria. ( Paraísos fiscales, Precios de transferencias, etc.).

Causas de evasión fiscal:

Las causas de la evasión no son únicas. «El examen del fenómeno de evasión fiscal nos permite colegir su grado de complejidad y su carácter dinámico. Su reducción dependerá de la remoción de los factores que conllevan tales causalidades, debiéndose llevar a cabo una series de medidas adecuadas a un contexto económico y social dado, a fin de lograrlo .Todo ello sin perjuicio de que circunstancias ajenas al campo económico tributario puedan mejorar o afectar el nivel de cumplimiento impositivo».

En el marco de ideas de la complejidad del fenómeno bajo estudio, la doctrina ha enunciado diferentes causas que le dan origen , en ese sentido mencionaremos las que a nuestro criterio son las más comunes sin que con ello se pretenda agotar la existencia de múltiples factores de carácter extra-económicos que originan o incrementan sus efectos. En este sentido citamos a:

1)    Carencia de una conciencia tributaria.

2)    Sistema tributario poco transparente.

3)    Administración tributaria poco flexible.

4)    Bajo riesgo de ser detectado.

1) Carencia De Una Conciencia Tributaria

Cuando hablamos de carencia de conciencia tributaria, decimos que ella implica que en la sociedad no se ha desarrollado el sentido de cooperación de los individuos con el Estado. (Se le ve a la Sunat solo como cobrador y no como un aliado al desarrollo de los contribuyentes).

No se considera que el Estado lo conformamos todos los ciudadanos y que el vivir en una sociedad organizada, implica que todos debemos contribuir a otorgarle los fondos necesarios para cumplir la razón de su existencia, cual es, prestar servicios públicos.

Ello es así, y los ciudadanos sabemos que el Estado debe satisfacer las necesidades esenciales de la comunidad que los individuos por si solos no pueden lograrlo. Por otra parte, la sociedad demanda cada vez con mayor fuerza que el Estado preste los servicios esenciales como salud, educación, seguridad, justicia, etc., pero que estos servicios los preste con mayor eficiencia.

Como lo expresa la doctrina, la formación de la conciencia tributaria se asienta en dos pilares. El primero de ellos, en la importancia que el individuo como integrante de un conjunto social, le otorga al impuesto que paga como un aporte justo, necesario y útil para satisfacer las necesidades de la colectividad a la que pertenece.

El segundo pilar, lo basa en que el mismo prioriza el aspecto social sobre el individual, en tanto esa sociedad a la que pertenece el individuo, considere al evasor como un sujeto antisocial, y que con su accionar agrede al resto de la sociedad.

En este segundo aspecto, el ciudadano al observar a su alrededor un alto grado de corrupción, considera que aquél que actúa de esa manera antisocial , de no ingresar sus impuestos, es una persona «hábil», y que el que paga es un «tonto», es decir que el mal ciudadano es tomado equivocadamente como un ejemplo a imitar.

Por otra parte, citamos que el hecho del conocimiento del elevado grado de evasión existente, deteriora la conducta fiscal del contribuyente cumplidor, máxime si actúa bajo la creencia de la insuficiencia de medios para combatirla por parte de la Administración Fiscal.

Esta ineficiencia que podría exteriorizar la Administración Tributaria, puede influir para que el contribuyente cumplidor se vea tentado a imitar la conducta del evasor, a esta situación también le debemos agregar la existencia de permanente moratorias, blanqueos, condonaciones, etc., que hacen que el pagador se vea perjudicado al colocarlo en igualdad de condiciones con el contribuyente que no cumple regularmente sus obligaciones fiscales.

Profundizando el análisis de la falta de conciencia tributaria, podemos citar que ella tiene su origen en: a) Falta de educación; b) Falta de solidaridad; c) Razones de historia económica; d) Idiosincrasia del pueblo y e) Falta de claridad del destino del gasto público.

a) Falta de educación: Este es sin dudas un factor de gran importancia y que prácticamente es el sostén de la conciencia tributaria. La educación que encuentra en la ética y la moral sus basamentos preponderantes, debe elevar ambos atributos a su máximo nivel, de esta forma, cuando los mismos son incorporados a los individuos como verdaderos valores y patrones de conducta, el mismo actúa y procede con equidad y justicia.

En este sentido, es justo y necesario enseñar al ciudadano el rol que debe cumplir el Estado, y se debe poner énfasis que él, como parte integrante de la sociedad que es la creadora del Estado, debe aportar a su sostenimiento a través del cumplimiento de las obligaciones que existen a tal fin.

Se necesita un adecuado nivel de educación de la población para que los mismos entiendan la razón de ser de los impuestos, lograr la aceptación de que el impuesto es el precio de vivir en sociedad.

b) Falta de solidaridad: El Estado debe prestar servicios, y para tal fin necesita de recursos, y cuando no cuenta con los mismos no puede cumplir los fines de su existencia

Estos recursos deben provenir de los sectores que están en condiciones de contribuir, y el Estado debe a través del cumplimiento de sus funciones, volcarlos hacia los sectores de menores ingresos. Por ello afirmamos que es en este acto, donde debe sobresalir el principio de solidaridad.

c) Razones de historia económica: Nuestro país a partir del año 1990 aproximadamente comenzó a dar un giro en cuento a su política económica, a nivel del sector empresario, una forma de incrementar sus ingresos era precisamente a través del aumento de nivel de precios, y en el aspecto financiero los déficit fiscales se cubrían permanentemente con el uso del crédito público y de la inflación.

Luego en una etapa posterior, con el advenimiento de la estabilidad económica, la globalización, el incremento de la competitividad, etc., se produjo un cambio de actitud comercial, se impuso la necesidad de competir, ya sea con calidad, prestación de servicios y fundamentalmente con un nivel de precios adecuado a los ingresos de los potenciales consumidores.

Esta situación, sumado al alto nivel del costo financiero, la existencia de una relación dólar-sol igual a uno, la desventaja competitiva con respecto al sector externo, y agravado todo ello por la profunda recesión que nos aqueja, produce que éste tienda a buscar diferentes maneras de obtener mayores ingresos y uno de los canales, obviamente incorrecto, es a través de la omisión del ingreso de tributos.

d) Idiosincrasia del pueblo: Este factor es quizás el que gravita con mayor intensidad en la falta de conciencia tributaria, es un aspecto que está presente en todas las causas generadoras de evasión.

La falta de conciencia tributaria tiene relación con la falta de solidaridad y la cultura facilista producto de un país rico e inmigrante, más solidario con los de afuera que con los de adentro. Falta de cultura de trabajo, sentimiento generalizado desde siempre de «que todo puede arreglarse», y el pensamiento de que las normas fueron hechas para violarlas, de que las fechas de vencimientos pueden ser prorrogadas, es decir siempre se piensa de que existe una salida fácil para todos los problemas.

Estos comentarios, aunque sean dolorosos realizarlos, son los que de cierta manera se encuentran arraigada en nuestra cultura, lamentablemente, los ejemplos que provienen de las clases dirigentes no son las mejores, y entonces, el ciudadano común reacciona de esta manera inadecuada, en fin, nos vemos afectados de cierta manera, por un sector de la conducción que exterioriza un alto grado de falta de compromiso con los más altos ideales de patriotismo, el que incluye honestidad, transparencia en sus actos y ejemplos de vida.

e) Falta de claridad del destino de los gastos públicos: Este concepto es quizás el que afecta en forma directa la falta del cumplimiento voluntario, la población reclama por parte del Estado , que preste la máxima cantidad de servicios públicos en forma adecuada.

Pero lo que sin dudas tiene una gran influencia en este tipo de consideración, es el referente a exigir una mayor transparencia en el uso de los recursos y fundamentalmente, el ciudadano percibe que no recibe de parte del Estado una adecuada prestación de servicios.

Observamos así, que en el caso de la educación, gran parte de los ciudadanos pagan una escuela privada para sus hijos, en el caso de la salud, se contrata un servicio de medicina prepaga, ya sea por su nivel de atención como de la inmediatez en caso de emergencias y calidad de la medicina .

En tanto que lo atinente a la seguridad, proliferan hoy en nuestra sociedad la utilización de sistemas de seguridad privada, a través de alarmas o empresas al efecto. Entonces, el ciudadano se pregunta, ¿ si aporto los recursos al Estado, éste no debería prestarme estos servicios?.. Sin dudas que la repuesta, es obvia, y de allí la conducta exteriorizada.

2) Sistema tributario poco transparente

La manera de que un sistema tributario contribuye al incremento de una mayor evasión impositiva, se debe básicamente al incumplimiento de los requisitos indispensables para la existencia de un sistema como tal. Recordamos así que la definición general de sistemas menciona que, es el conjunto armónico y coordinado de partes de un todo que interactúan dependiendo una de las otras recíprocamente para la consecución de un objetivo común.

En este respecto decimos que la apreciación de un sistema tributario que se manifiesta como poco transparente, se refleja en la falta de definición de las funciones del impuesto y de la Administración Tributaria en relación a las exenciones, subsidios, promociones industriales, etc., donde la función de una surge como el problema de otro.

Además no escapa a la conciencia generalizada, que donde existe una promoción o liberalización de impuesto, rápidamente surgen planteos claros de elusión y evasión fiscal.

Por ello es que una gestión tributaria eficiente es tan importante como el desarrollo de un esquema tributario acorde con la realidad circundante.

Si bien la falta de un adecuado sistema tributario puede constituir una causa de evasión, sin lugar a dudas que ésta no puede ser endilgada como la causa principal y exclusiva, si nos ajustáramos a esta explicación simplista, bastaría con modificar el sistema tributario y todos los problemas estarían resueltos.

Este principio exige que las leyes tributarias, los decretos reglamentarios, circulares, etc., sean estructurados de manera tal, que presente técnica y jurídicamente el máximo posible de inteligibilidad, que el contenido de las mismas sea tan claro y preciso, que no permitan la existencia de ningún tipo de dudas para los administrados.

3) Administración tributaria poco flexible

Es importante resaltar que al » hablar de administración tributaria, nos lleva indefectiblemente a hablar de sistema tributario, y uno de los principales aspectos que debemos tener en cuenta cuando nos referimos al sistema tributario, es el de su simplificación.», que sin lugar a dudas trae aparejada la flexibilización.

Esta flexibilización es la que hace que ante los profundos y constantes cambios que se producen en los procesos económicos, sociales, y en la política tributaria en particular, la Administración Tributaria deba adecuarse rápidamente a las

mismas.

Y ésta adecuación se produce porque, «La administración tributaria es la herramienta idónea con que cuenta la política tributaria para el logro de sus objetivos, por ello la eficiencia de la primera condiciona el cumplimiento de los fines de la segunda», razón que conlleva a la exigibilidad de la condición de maleabilidad de la misma.

Uno de los grandes inconvenientes que se nos plantea, es que en la medida que el sistema tributario busca la equidad y el logro de una variedad de objetivos sociales y económicos, la simplicidad de las leyes impositivas es una meta difícil de lograr.

Ante el hecho de que las autoridades públicas procuran objetivos específicos, muchos de los cuales persiguen un fin extra-fiscal y otros netamente tributarios, exigen que la Administración Tributaria esté al servicio de la política tributaria, y a un nivel más general, de la política del gobierno, debiendo en consecuencia realizar todos los esfuerzos necesarios para implementar los cambios exigidos por esta última.

4) Bajo Riesgo De Ser Detectado

El contribuyente al saber que no se lo puede controlar se siente tentado a incurrir en esa inconducta de tipo fiscal, ésta produce entre otras consecuencias la pérdida de la equidad horizontal y vertical.

Resulta de ello que contribuyentes con ingresos similares pagan impuestos muy diferentes en su cuantía, o en su caso, empresas de alto nivel de ingresos potenciales, podrían ingresar menos impuestos que aquellas firmas de menor capacidad contributiva.

Esta situación indeseable desde el punto de vista tributario, es un peligroso factor de desestabilización social, la percepción por parte de los contribuyentes y el ciudadano común de esta situación, desmoraliza a quienes cumplen adecuadamente con su obligación tributaria.

En este sentido, los esfuerzos de la Administración Tributaria deben, entonces estar orientados a detectar la brecha de evasión y tratar de definir exactamente su dimensión, para luego, analizar las medidas a implementar para la corrección de las inconductas detectadas.

«El efecto demostrativo de la evasión es difícil de contrarrestar si no es con la erradicación de la misma, en un ámbito de evasión es imposible competir sin ubicarse en un ritmo similar a ella, aparece así la evasión como autodefensa ante la inacción del Estado y la aquiescencia de la sociedad».

Es decir que lo que se debe hacer es aumentar el peligro de ser detectado por aquellos que tienen esta inconducta, en tal sentido compartimos el pensamiento de que, «… debe por lo tanto desterrarse la falta de presencia del Organismo Recaudador, incrementando así el riesgo del evasor de ser detectado. Este accionar tiene efecto sobre el resto de los contribuyentes…»

El Organismo debe marcar una adecuada presencia en el medio a través de una utilización correcta de la información que posee, exteriorizar en la sociedad la imagen de que el riesgo de ser detectado es muy elevado, y de que el costo de no cumplir correctamente sus obligaciones fiscales por parte del contribuyente podrá ser excesivamente oneroso.

Evasión vs. Elusión:

La elusión es el cambio en el comportamiento con el objetivo de reducir la obligación impositiva. En cambio la evasión impositiva es el no pago de determinados tributos que la ley impone.

Se busca que el sistema impositivo no altere el conjunto de decisiones que tiene el individuo antes de ser introducido el impuesto. Es por ello que, si el contribuyente elude impuestos significará que su comportamiento se vio afectado más allá del efecto ingreso negativo.

Por otra parte, el tratar de minimizar la evasión impositiva es una forma de no alterar la justicia distributiva. Esto es cuando hay contribuyentes con iguales obligaciones tributaras; habrá quienes aprovechándose del carácter no general del monitoreo fiscal decidan no pagar y seguir usufructuando de los bienes públicos.

3. Análisis de la Evasión

La economía de la evasión impositiva puede ser vista desde diferentes perspectivas: como un problema de finanzas públicas, enforcement legal, diseño de organizaciones, ofertas de trabajo, ética o una combinación de todas.

La evasión de impuestos tratada desde el ángulo de las finanzas públicas puede mostrar los efectos que produce en las nociones de equidad, eficiencia e incidencia. Es decir, la economía informal puede producir consecuencias tales como que agentes que antes de la introducción de un impuesto tenían una condición equivalente en términos de utilidad, luego dejen de tenerla porque algunos decidieran no pagar sus obligaciones tributarias. Por otro lado, existirá la posibilidad que la evasión altere los efectos distorsivos de los impuestos. Es decir, dada una recaudación exigida, la evasión significará que serán necesarios impuestos mayores y más distorsivos sobre la riqueza reportada, mientras que la no declarada se escapará de la carga imponible y sus costos de eficiencia.

En cuanto al enforcement impositivo es importante decir que la combinación de penas y probabilidades de detección son centrales para la decisión económica individual de la evasión. Es decir, los agentes evaluarán al aparato legal para hacer su declaración impositiva.

Desde el punto de vista del comportamiento del mercado de trabajo, la evasión alterará aún más las decisiones de elección ocupacional, inversiones en capital humano, y oferta de trabajo.

Decisión Individual de Evasión Impositiva:

Para poder analizar el comportamiento individual hay que ver la decisión contributiva como un juego de maximización de la utilidad esperada. Cada agente debe presentar una declaración impositiva, para saber cuánto deberá pagar en concepto de impuestos. El individuo sopesando beneficios y costos, decidirá cuánto de su verdadero patrimonio declarar.

La decisión individual de evadir impuestos dependerá en forma casi excluyente de las probabilidades de ser detectado y de las penalidades que enfrenta. Entonces, el organismo recaudador deberá destinar para que al individuo le resulte más caro evadir, dado un presupuesto público limitado.

Evasión Impositiva y Corrupción:

Cuando un inspector encuentra a una empresa que evadió el pago de sus impuestos debería aplicarle una multa y exigirle el pago de los impuestos evadidos.

El evasor tiene incentivos a eludir y llegar a un acuerdo en el cual la empresa le paga una suma al inspector a cambio de no ser denunciado.

En este campo se han realizado una serie de trabajos. El primero se aproxima al problema de la corrupción desde un enfoque de principal-agente donde la autoridad tributaria es el principal y sus auditores los agentes. El objetivo de su trabajo es proponer un sistema que produce un aumento en la recaudación de impuestos sin mayores gastos. Concentrándose en los incentivos del inspector, diseña el sistema de salario más conveniente.

Otro modelo, es el de Vasin, este asume que cuando el auditor descubre al evasor puede negociar el valor del soborno. Con el objetivo de prevenir, la autoridad realiza los reportes que hacen los auditores y deciden una frecuencia de auditoria de los informes hechos por los auditores. Además obtiene una expresión óptima para el salario como función de las tasas de impuesto y multa.

Otro modelo es para evaluar distintos esquemas de salarios para los auditores en presencia de corrupción. Cuando se comparan los niveles de recaudación, en cada uno de los regímenes y se hace estática comparativa. En particular esto ocurre en países con bajos niveles de recaudación y altos niveles de corrupción.

Otro de los modelos se concentra en la colusión que se produce entre un supervisor y un agente. Muestran que el principal pueden eliminarla introduciendo un segundo supervisor. De esta forma los inspectores controlan al agente y se controlan mutuamente. Esto reduce los casos de colusión entre el supervisor y el agente aunque resulte más costoso.

La colusión se produce porque ambas partes se pueden beneficiar mutuamente llegando a un acuerdo. Los trabajos realizados reducen los incentivos del inspector o bien premiando su comportamiento a través de salarios variables.

En tal sentido la propuesta seria otorgarle un poco más de poder al empresario. Esto se puede llevar a cabo si a través de una resolución se autoriza a las empresas a utilizar cámaras ocultas para probar que los auditores les pidieron un arreglo y si lo probaran su multa seria reducida.

En cuanto a la viabilidad del sistema cuenta con precedentes en los cuales la cámara oculta fue utilizada como prueba en casos de corrupción.

De esta forma, el inspector no sabe si realmente la empresa quiere llegar a un acuerdo o quiere probar que la SUNAT tiene un auditor corrupto. Esta amenaza juega un papel importante en los incentivos de los agentes ya que ahora para el auditor será menos tentador proponer un arreglo pues puede ser descubierto y perdería su empleo y mientras que si denunciara a la empresa tendría el premio del salario variable.

Dicho mecanismo tendría la particularidad de no incurrir en mayores costos y si bien no afecta los casos en donde no había corrupción logra reducir los casos en donde la corrupción hubiera tenido lugar.

Organización del trabajo

El trabajo se organiza de la siguiente manera. La segunda sección se concentra en la colusión que se produce. La tercera sección intenta mostrar como este nuevo equilibrio impacta en la decisión de evasión y muestra que una menor cantidad de individuos evaden. Finalmente en la cuarta sección se presentan las conclusiones, recomendaciones y extensiones.

4. Herramientas para combatir la evasión

En ese sentido consideramos adecuado indicar, las que a nuestro juicio serían algunas de las herramientas a utilizar para subsanar esas falencias que afectan en forma directa el nivel de recaudación.

a) Conciencia Tributaria

En este aspecto, mencionamos que el Estado debería incrementar su rol de educador en el tema tributos, se deberían profundizar las medidas tendientes a informar a la ciudadanía sobre los efectos positivos del pago de los tributos y la nocividad que produce la omisión del ingreso de los mismos.

La enseñanza del cumplimiento fiscal debe ser inculcada a los ciudadanos desde temprana edad, se debe comenzar en la etapa de la educación primaria a los fines de arraigar estos conceptos desde la niñez.

En este sentido mencionamos que la creación de una conciencia tributaria no tiene una atención adecuada, sobre todo en los países en vías de desarrollo, entre los que nos encontramos.

El desconocimiento de las funciones vitales que cumple el Estado para con la sociedad, como la educación, justicia, salud y seguridad, hacen que exista por parte de los habitantes una especie de apatía sobre la política tributaria y con ello un desinterés social general.

La tarea a desarrollar en este ámbito es inmensa, con un gran abanico de posibilidades, queda en manos del gobierno analizar los costos que pudieran derivar de su inserción en los planes de educación cívica de las futuras generaciones

Para ello es necesario confrontar esta erogación no solo con los costos sociales del incumplimiento y presión social que ejercen en la sociedad los evasores y elusores, sino también con respecto hacia el contrato social llevado a cabo por el pueblo y el Estado, a fin de que administre los fondos como una de las vías para poner en marcha este proceso de culturización tributaria, es imprescindible utilizar todas las herramientas al alcance del Estado, a modo de ejemplo podemos citar:

a) Publicidad Masiva: En este sentido la Administración tributaria ha realizado cortos publicitarios en los medios televisivos, los que dan ejemplos sobre actos de evasión consumada.

A nuestro modo de ver, los mismos no tuvieron el efecto adecuado, fundamentalmente por la forma en que fueron expuestos los casos bajo análisis, en este sentido consideramos que ellos deberían estar orientados a explicar cuáles son las consecuencias directas de esa omisión, ilustrando que si el Estado no cuenta con recursos no puede cumplir sus funciones básicas, que esta situación repercute en forma directa en los ciudadanos que realmente necesitan de estos servicios

b) Participación de los Colegios Profesionales: Contar con la colaboración de los Colegios Profesionales tiene un doble efecto, por un lado se logra la participación directa de los profesionales entendidos en la materia (Contadores Públicos), y por otro el efecto multiplicador con que cuentan estos entes, no solo por contar con personas con un nivel de conocimiento superior a la media de la sociedad, sino también por la inserción de ellos en la población.

c) Difusión tributaria: Se debería incrementar la difusión inductiva realizada por el propio Organismo, llevada ésta a despertar o estimular la conciencia social, poniendo de relieve los beneficios de la menor onerosidad que produce el cumplimiento en término.

d) Inclusión en planes de estudios integrales: Si bien la inclusión de esta temática en los planes de estudios supera las facultades de la SUNAT, sería de interés que las propias autoridades educativas en acuerdo con las propias del Ministerio de Economía, realicen en forma conjunta un plan destinado a este fin.

2) Sistema tributario poco transparente

Decimos que se atenta contra un sistema transparente cuando no existe una combinación adecuada de gravámenes tales como los que se aplican a las renta, patrimonios, consumo y aquellos impuestos que son creados para un fin específico.

Se propone en otro orden de cosas que el sistema a aplicar en el país , revea e incorpore medidas tendientes a eliminar las causas no deseadas de operaciones realizadas bajo condiciones que afectan al mercado económico , como ser medidas antidumping, transfer princing, teatry shopping, paraísos fiscales, subcapitalización, etc.

Por ello la Administración Fiscal en el mejoramiento de su sistema tributario debe propender a:

1)    Respetar los principios de equidad, tanto vertical como horizontal.

2)    Que las leyes tributarias respeten los principios de proporcionalidad, igualdad, transparencia, no confiscatoriedad, etc.

3)    Observar principios constitucionales que en definitiva apuntalan un sistema respetuoso de los derechos y garantías individuales insertas en la carta magna.

4)    Respetar el principio de economicidad de los impuestos.

3) Administración Tributaria poco flexible

Esta situación de exigencia de versatilidad del sistema tributario como consecuencia de la necesidad de ensamblar ambos objetivos, torna imprescindible una coordinación permanente entre los administradores tributarios y los que deciden la política fiscal.

Entre los objetivos de máxima que requiere una administración flexible, es que actúe en pos de la simplificación de las normas tributarias y sus propios procedimientos de trabajo, situación ésta necesaria a los fines de facilitar las tareas del contribuyente y de la propia administración.

Otro aspecto que nos parece adecuado mencionar y que incide negativamente es la falta de cooperación de los organismos oficiales provinciales para proporcionar datos requeridos por la administración tributaria nacional, situación ésta que deberá ser modificada en el corto plazo fundamentalmente por la necesidad de incrementar los controles en forma cruzada con las Municipalidades y Organismos descentralizados.

Esta situación deberá regularizarse en lo inmediato contando para ello con el apoyo gubernamental de las provincias, sobre todo si consideramos que si bien los impuestos son recaudados a nivel nacional, luego, por la aplicación del Régimen de Coparticipación, vuelve a las jurisdicciones provinciales las que en definitiva se benefician con la mejor recaudación.

4) Bajo riesgo de ser detectado

Este factor del bajo riesgo de ser detectado lo queremos relacionar en forma directa con la falta de control efectivo de la administración, si existiera un control permanente en todas las etapas del proceso hasta la recaudación del tributo, este riesgo se vería incrementado en un gran nivel.

El contribuyente debe tener bien en claro que está enfrentando un alto riesgo en este sentido, y que de materializarse esa situación, deberá realizar el ingreso en forma forzada y que la sanción por incumplimiento le traerá aparejada una carga más pesada, la que no solo podría ser de carácter pecuniario, sino también de tipo penal.

Por otra parte en el caso de ser detectado, el riesgo sancionatorio debe ser adecuado y razonable, es decir que contemple sanciones lo suficientemente severas, como para que de la evaluación que haga el contribuyente de esa conducta omisiva, llegue al convencimiento de cumplir adecuadamente con sus obligaciones.

Debe ser razonable, de tal forma que no sea exagerada en cuanto a su severidad, a los fines de que puedan ser aplicadas sin excepción, esto lo mencionamos porque si una sanción es muy severa en relación a la inobservancia de una norma, termina por no aplicarse ante la gran cantidad de contribuyentes existentes que no es posible verificar en su totalidad, se debe buscar la manera de que a través de las herramientas disponibles en la administración, se incremente en los contribuyentes la sensación de que serán verificados

A los fines de una apreciación sobre algunas etapas del proceso de fiscalización, mencionamos que el mismo estaría conformado por:

1)    Política de fiscalización.

2)    Padrón actualizado de transacciones económicas.

3)    Selección de contribuyentes.

4)    Operación

5)    Control de gestión

En el caso de la política fiscal a los fines de lograr elevar el riesgo de ser detectado por parte de los contribuyentes evasores, lo que se debe buscar a través de un adecuado diseño, es lograr lo siguiente

a)    Alcanzar el mayor número de contribuyentes respecto del total del universo, optimizando los recursos a fin de incrementar el nivel de cumplimiento voluntario.

b)    Operar a través de intervenciones rápidas, mediante técnicas modernas de auditoría fiscal, contando con información veraz sobre el contribuyente que permita actuar con certeza.

c)    Accionar en sectores, actividades o localidades geográficas que resulten neurálgicas y ofrezcan una amplia repercusión en la masa de contribuyentes.

d)    Auditar con mayor profundidad casos concretos en los que se hayan detectado a «priori» maniobras de evasión fiscal.

e)    Auditar en forma integral los casos en que se detecten maniobras de fraude tributario.

Medidas tendientes a combatir la evasión y mejorar la recaudación:

Entre las medidas ejecutadas por la Administración tributaria en los últimos años debemos destacar las siguientes:

Implementación del Régimen Simplificado para pequeños contribuyentes- Monotributo- Incorporación de la identificación tributaria otorgada por la SUNAT para las transacciones de bienes registrables (inmuebles, automóviles, etc).

Obligación de pago mediante cheque en las compras superiores a $ 1.000 como condición para poder computar el impuesto pagado como crédito fiscal en el IGV. y computar dicha erogación como gasto en el Impuesto a la Renta.

Modificación de las normas de domicilio fiscal, a fin de evitar maniobras que impidan la localización del contribuyente.

Utilización de un sistema para la autorización de impresión de facturas para los responsables inscritos en la SUNAT, con el fin de obstaculizar la utilización de facturas apócrifas.

Utilización obligatoria de controladores fiscales como máquinas impresoras de tickes y tickes facturas, en aquellas actividades que tienen transacciones con consumidores finales. La información de dichas máquinas resulta inviolable por parte del contribuyente.

Implementación de regímenes de retención, Sistemas de Pagos de Obligaciones Tributarias (SPOT) en sectores que  demuestren incumplimientos tributarios.

En lo referente a medidas actuales y de inmediata aplicación, podemos destacar las que mencionaran las autoridades de la Administración Tributaria (SUNAT), entre las que podemos citar a:

Home Banking : Se implementará un sistema informático mediante el cual los contribuyentes comenzarán a pagar sus impuestos vía internet.

Grandes Contribuyentes: Descentralización en la administración de los principales contribuyentes del país. Así como la descentralización de prico regionales..

Cruces de datos de contribuyentes dentro de la SUNAT: Se realizarán cruces inteligentes de información de datos internos y externos (bienes personales, altas rentas, Movimientos bancarios, transacciones con banco extranjeros tarjetas de créditos, etc.)

Sistema de alta temprana de empleados: Implementación y control de la aplicación inmediata de este nuevo sistema que obliga a los empleadores a informar a la SUNAT los datos del empleado antes de que comience su relación laboral .Los empleadores deben solicitar antes de la dicha relación la Clave SOL.

En la actualidad, al visitar al contribuyente, se le exterioriza la gran cantidad de información que sobre él se posee, provengan éstas de fuente interna como externas, lo que permite que el fiscalizador conozca de antemano la realidad de su futuro verificado, de esta forma la relación fisco-contribuyente es más transparente, en términos de fiscalización, ello contribuye en forma potencial el desarrollo de este proceso.

Es adecuado aclarar en este punto, que con el uso de la herramienta citada, se ha realizado una identificación del universo de los contribuyentes que pertenecen a cada Intendencia Regional, de esta manera se logra una profesionalización de los verificadores, y lo que es más importante, se logra incrementar el riesgo de ser verificado de cada uno de los contribuyentes.

A través de ese procedimiento se ha implementado el Sistema de Control Fiscal Permanente, que como su nombre lo indica permite que a través del conocimiento cierto del nivel de ingresos y patrimonial de cada contribuyente, realizar un seguimiento permanente de los integrantes del segmento identificado, logrando incrementar el riesgo de ser detectado por parte de aquel que realiza maniobras tendientes a evadir sus obligaciones tributarias.

Autor: CPC: Alejandro Aybar Pradinett